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Grand Paris : une réforme institutionnelle stérile et ruineuse

S’il était confirmé par Emmanuel Macron, le projet de suppression des départements de la petite couronne francilienne ouvrirait une longue période de désorganisation de services publics à forte utilité sociale et de gaspillage budgétaire

Repères

Département des Hauts-de-Seine

Budget de fonctionnement 2017 : 1,5 milliard €

Nombre d’agents : 6 000

Département de la Seine-Saint-Denis

Budget de fonctionnement 2017 : 2 milliards €

Nombre d’agents : 8 000

Département du Val-de-Marne

Budget de fonctionnement 2017 : 1,36 milliard €

Nombre d’agents : 8 000

Après des mois de tergiversations et de reports successifs des décisions de l’Exécutif, la réforme des institutions publiques agissant en Île-de-France devrait, si l’on en croit l’agenda évoqué par le Premier ministre, être annoncée en février, après d’autres décisions prévues pour janvier sur l’avenir du Grand Paris Express. Dans la série "j’envoie-des-ballons-d’essai-pour-voir-comment-ça-réagit", le préfet de la région capitale a récemment fait fuiter dans Le Monde ses préconisations. Concrètement, Michel Cadot propose en particulier la suppression pure et simple des trois départements de la petite couronne - Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne -, le transfert de leurs compétences vers 11 établissements publics territoriaux (EPT). Créés en 2016, les EPT ont été chargés de certaines politiques précédemment communales, dans la continuité des communautés de communes déjà en place sur certains territoires. La Métropole du Grand Paris serait, elle, maintenue dans ses maigres compétences actuelles tout en ayant un rôle d' "harmonisation" et de "coordination" des politiques des EPT. Enfin, la Région serait timidement confortée avec quelques responsabilités supplémentaires, notamment en matière de transports. Notons que le scénario aujourd’hui envisagé tourne le dos à deux autres hypothèses évoquées en novembre par le même préfet : un scénario dit de métropole intégrée (de nombreuses compétences, voire la plus grande part des compétences départementales, remontant au niveau métropolitain) et un scénario de région métropole (faisant disparaitre la MGP au profit de la région).

Grand Paris Express : marche arrière sur l’investissement ?

Quelques semaines après la victoire de la candidature de Paris pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024, on se surprend d’avoir à poser la question : le gouvernement va-t-il rogner l’ambitieux projets de métro, le Grand Paris Express ? Pour mémoire, il s’agit de la construction d’un réseau de transport public composé de quatre lignes de métro automatique autour de Paris (200 km, 72 gares) et de l'extension de deux lignes existantes. La qualité des infrastructures de transport en commun a été l’un des arguments phare de la candidature française.

Des arbitrages doivent être rendus rapidement sur ce projet représentant 25 milliards d’euros d’investissement, 15 000 emplois sur les chantiers et un impact économique considérable attendu. En attendant, des marchés de travaux sont suspendus à la signature de l’État et des projets sont sur la sellette, le ministère des Finances défendant un étalement des réalisations voire la révision pure et simple de son périmètre : menaces sur une partie de la ligne 16, au sud de Clichy-Montfermeil, alors que la Seine-Saint-Denis va accueillir de nombreux équipements des JOP, sur un tronçon de la ligne 17, sur le prolongement de la 14 jusqu’à l’aéroport d’Orly ou encore sur la ligne 18, qui doit desservir le plateau de Saclay. Les habitants des zones concernées doivent-ils s’attendre à être les oubliés de la dynamique métropolitaine ?

* G.A.

Pour en savoir +, lire ici.

En apparence, la disparition des départements simplifierait le millefeuille administratif, flattant l’opinion publique en retirant un échelon territorial. Cependant, le scénario proposé, très éloigné du projet de fusions des départements à l’échelon métropolitain, dans une logique - discutable mais cohérente - de mutualisation et de dynamique large, pose en réalité des problèmes colossaux… et sans solutions cohérentes.

Méconnaissance des départements

Dans les articles des journaux réputés "de référence", en décembre, on expliquait que les transferts des départements vers les EPT concerneraient la « gestion des collèges » et les « minimas sociaux ». Les journalistes n’étaient pas aidés, il faut le dire, par l’absence d’attention, au plus haut niveau de l’État, sur ce que sont les prérogatives des départements.

Le gouvernement planche sur une réforme majeure sans prendre la mesure, semble-t-il, du périmètre et des actions en jeu. En fait, ce qu’il s’agit de transférer des trois départements vers les 11 établissements territoriaux - dont plus de la moitié sont aujourd’hui des coquilles vides -, ce sont : les politiques de protection de l’enfance, celles de protection maternelle, infantile et de planification familiale, celles d’accompagnement et d’action sociale, les politiques en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées, celle de la construction de collèges et de la gestion des personnels non enseignants, les politiques d’insertion, celles concernant le réseau routier. Et encore ne s’agit-il là que des politiques obligatoires dévolues par la loi, c’est-à-dire celles-là même que le législateur a renforcé au fil des ans depuis des décennies. Ce n’est donc pas tout. Il y a aussi de nombreuses politiques écologiques, des politiques d’aménagement (par exemple de pistes cyclables), les politiques culturelles, sportives et de loisirs, les politiques d’accès au numérique et aussi des politiques d’accueil de la petite enfance (dont 55 crèches en Seine-Saint-Denis et 76 dans le Val-de-Marne)… Au total, les trois départements, dirigés respectivement par Patrick Devedjan (LR), Stéphane Troussel (PS) et Christian Favier (PCF), gèrent près de 5 milliards d’euros de budget de fonctionnement et comptent 22 000 agents. Bref, ce qu’il s’agit de disperser vers les EPT, c’est un ensemble considérable de dispositifs, d’actions et de prestations, et non quelques-uns.

Le gouvernement planche sur l’hypothèse de disperser un ensemble considérable d’actions et de dispositifs. Avec à la clef un énorme risque de désorganisation des services publics et un gouffre financier.

Or, les hypothèses du préfet régional sont formulées sans qu’aucune évaluation globale de l’action des départements n’ait démontré un manque d’efficacité sociale et d’efficience. On lit bien : aucune étude n’a fait une telle démonstration. À l’inverse, est-il permis de souligner que quand tout le monde salue la résistance de la France à la crise financière de 2008, grâce à son modèle social, cela valorise directement le rôle des départements qui sont en France les chefs de file de l’action sociale ?

Désorganisation et gabegie

Si aucune évaluation globale de l’action des départements ne vient justifier leur suppression, ce qui par contre est tout à fait sûr, c’est que disperser leurs actions vers les EPT, ce serait ouvrir une longue période de déconstruction-désorganisation de ces services publics, et cela avec des coûts considérables. En effet, il faudrait d’abord doter les EPT des structures administratives, des budgets et des fonctions supports à même de reprendre les actions. Il faudrait notamment construire ou acheter lorsqu’ils existent déjà les bâtiments nécessaires pour re-territorialiser des milliers d’agents. Il faudrait ensuite, construire des systèmes d’information, des procédures de gestion des prestations : en effet, il n’existe pas de moyens juridiques de transposer simplement l’existant au niveau départemental au sein d’autres structures. Et il faudrait aussi reconstruire tous les partenariats locaux aujourd’hui assurés par les départements, que ce soit avec les autres institutions publiques, les associations ou encore le secteur privé. En Seine-Saint-Denis, par exemple, le département soutient financièrement plus de 1 000 associations ayant le plus souvent un rayonnement large sur le territoire, représentant plus de 43 millions d’euros annuels et des milliers d’emplois locaux. Toutes ces relations devront être mises à plat, non seulement sur le plan administratif, mais pour (re)territorialiser les actions et les financements. Un véritable capharnaüm !

Rien d’impossible et ce serait une belle aventure ? Il faut rappeler que les départements sont aujourd’hui exsangues et endettés en raison des politiques de l’État. Les transferts successifs de missions et de charges n’ont pas été accompagnés des compensations pour les financer. Les nouvelles compétences n’ont pas donné lieu aux dotations qu’elles nécessitaient, tandis que les dotations de l’État ont constamment baissé, depuis des années. L’explosion des dépenses sociales, qui représente des sommes astronomiques, n’a pas été accompagnée par l’État. Et l’investissement, notamment pour construire des collèges et remettre à niveau les routes nationales (patrimoine dégradé transféré par l’État !), n’a pu être maintenu, au-delà d’efforts d’optimisation très importants, qu’en rognant sur des dépenses de fonctionnement utiles et, indirectement, par l’endettement. Rappelons au passage qu’en France, l’investissement public repose essentiellement, depuis des années, sur le dynamisme des collectivités territoriales.

Il faudrait démultiplier les expertises en matière de démographie scolaire, d’analyses des besoins, de prospectives financières, de conduite d’opérations d’investissement. Il faudrait aussi mettre en place, dans chaque EPT, des politiques salariales, de formation, de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, des compétences juridiques, d’audit, de suivi et de pilotage. Ainsi, alors que l’ensemble de ces fonctions sont aujourd’hui, de fait, mutualisées à l’échelle de chaque département, il faudrait les démultiplier, avec les coûts correspondants. On sait déjà qu’il n’est pas simple de réaliser des économies d’échelle lorsqu’on fusionne des structures ; ce qui est sûr, c’est que des économies d’échelle à l’envers, cela n’existe pas.

Aucune évaluation de l’action des départements n’a démontré un manque d’efficacité sociale ou d’efficience. À l’inverse, quand tout le monde salue la résistance du modèle social de la France à la crise financière, c’est notamment le rôle des départements qui est valorisé.

Certes, estimer les dépenses supplémentaires indispensables pour pouvoir conduire ne serait-ce que les politiques obligatoires dévolues par la loi est difficile mais on peut le faire en projetant les besoins minimum d’un EPT doté des compétences des départements : à l’échelle de la petite couronne, cela représente, en plus du transfert des personnels actuels, des milliers de postes.

Légende : L’un des visuels de la campagne commune lancée par les Départements pour souligner leur utilité et interpeler le Président de la République. (cliquer sur l'image pour l'agrandir)
Légende : L’un des visuels de la campagne commune lancée par les Départements pour souligner leur utilité et interpeler le Président de la République. (cliquer sur l'image pour l'agrandir)

Des milliers de postes pour mettre en place des fonctions de pilotage et de gestion, pour doter les EPT des compétences (techniques, juridiques, financières…) qu’elles n’ont pas (sauf exception) et que les transferts de personnels issus des départements ne pourront couvrir car ils ne correspondent pas à leurs compétences… Or, 1 000 postes, c’est au bas mot 45 millions d’euros de dépenses annuelles. Et s’y ajouteront d’autres dizaines de millions d’euros pour relocaliser les services centraux des départements. Et autant pour les doter des infrastructures numériques qu’elles n’ont pas. On note ainsi le paradoxe entre la doxa libérale du gouvernement, où l’optimisation, la maîtrise budgétaire, les contraintes financières sont omniprésentes, et un projet aboutissant à une telle gabegie.

Enfin, pour terminer sur la dimension budgétaire, une question ignorée dans le débat public mérite d’être pointée : l’État épongera-t-il les dettes importantes des départements, alors même qu’il refuse depuis des années de compenser les dépenses sociales induites par la mise en œuvre des prestations sociales déterminées par la loi ? À moins de transférer la dette aux EPT, comment pourrait-il en être autrement ? Mais cette question pour le moins épineuse a-t-elle été prise en considération par le préfet Cadot et le gouvernement ?

Zéro consensus : une réforme à hauts risques

Pourquoi tant de haine(s) contre les départements ?

Malgré les restrictions de leurs dotations et le niveau de leur endettement, les départements sont restés des acteurs puissants de la réponse aux besoins sociaux et éducatifs. Filets sociaux pour les catégories fragilisées par la crise économique, ils ont ainsi assuré la hausse des dépenses de solidarité, accompagné la démographie scolaire ou encore investi les questions écologiques. Bref, ils n’ont pas été le petit doigt sur la couture du pantalon austéritaire, même s’ils ont réalisé d’importants efforts de gestion, rogné sur les postes et aussi sur certains dispositifs.

Fautifs du fait de leur rôle social, ils le sont aussi car les élus ont conservé un relatif niveau d’autonomie vis-à-vis de l’État, à l’encontre de la culture centralisatrice d’une bonne partie des dirigeants sortis des grandes écoles. Que la Seine-Saint-Denis initie un plan piscines, que le Val-de-Marne équipe les collégiens de sixième d’un ordinateur et que les Hauts-de-Seine financent une large offre de loisirs… est-ce supportable pour les technocrates de Bercy ?

En fait, le gouvernement est tenté par une forme de dirigisme, rompant avec les vagues de décentralisation : il ne semble plus prêt à tolérer la liberté d’administration des collectivités territoriales, pourtant garantie par l’article 72 de la Constitution.

* G.A.

Si Emmanuel Macron semble pouvoir compter sur la neutralité de la maire de Paris, Anne Hidalgo, dont les pouvoirs ne sont pas rognés par l’hypothèse gouvernementale, tous les départements d’Île-de-France y sont hostiles. Dans un communiqué publié le 3 janvier, ils avaient souligné ensemble qu’il s’agit d’un « scénario inacceptable et méprisant pour les citoyens », pointant le risque d’« une métropole des riches générant une grave fracture sociale » et l’absence totale de concertation1. Ce 11 janvier, lors d’une conférence de presse tenue au siège de l’Association des départements de France, ils ont lancé une mobilisation commune pour « montrer l’utilité des Départements et à soulever les effets pervers, l’usine à gaz, du projet du préfet Cadot ». Ils  interpellent le président de la République autour de trois questions : "Le Grand Paris n’aura-t-il de grand que le nom ?", "Quel Grand Paris pour une organisation réellement simplifiée ?" et "Quel Grand Paris pour que les habitant aient toujours la parole ?". Quant à Valéry Pécresse, la présidente de la Région, elle souhaiterait la disparition de la Métropole du Grand Paris, dont elle craint l’extension des prérogatives. Et le président du Sénat est lui aussi hostile à la suppression des départements.

Disperser les compétences des départements, c’est relocaliser des dizaines de milliers d’agents et multiplier les coûts de gestion. Et s’y ajoute une lourde question : l’État prendra-t-il en charge leur dette ou la transfèrera-t-elle… à qui ?

Loin des débats et pas consultés - sauf par les présidents de certains départements -, le peuple est, lui, oublié. Comme l’explique le spécialiste du Grand Paris et cofondateur de la revue en ligne Métropolitiques2, Frédéric Gilli  : « Le Grand Paris ne peut se faire sans les habitants. Ceux-ci se sentent de leur commune et de la métropole. Ils ont un temps d’avance sur l’idée que les élus se font d’eux. Ils ont compris que les maires n’avaient plus beaucoup de pouvoirs, face aux promoteurs privés en particulier. Mais ils comptent sur eux pour être des médiateurs ». Il souligne : « Les élus, de leur côté, s’investissent beaucoup dans les établissements publics territoriaux et à la métropole du Grand Paris. Ils viennent de passer trois ans à discuter boulons, écrous et tuyauterie. Au grand dam de beaucoup d’entre eux, ils ont passé leurs journées à faire des réunions entre eux, au point de devenir des spécialistes de fiscalité. Quand on leur demande pourquoi ils font ça, ils mettent longtemps à répondre, tant cette réponse est enfouie tout au fond de leur cortex… »3. Et de mettre en garde le président de la République sur un « passage en force », qui ne marcherait pas.

Petit scénario (catastrophe)

Mettons qu’Emmanuel Macron annonce la réforme telle que proposée, avec son accord, par le préfet Cadot. Les ennuis s’enchaîneront : bien sûr le débat devrait être facilité par la large majorité d’En marche à l’Assemblée nationale ; mais il pourrait bien ne pas être simple au Sénat, et, avec le changement constitutionnel nécessaire pour supprimer les départements de la petite couronne francilienne, il faudrait en réalité au moins toute l’année 2018 pour que la loi passe. Mais surtout, l’essentiel aura lieu après : l’ouverture d’une période de réorganisation de l’action publique locale (une décennie minimum)… entrecoupée par la tenue des JOP de 2024 ! Pendant ce temps, les vrais enjeux de péréquation, de lutte contre les inégalités, de désenclavement de certaines villes et certains quartiers, de développement économique, social et écologique attendront ! Le jeu vaut-il la chandelle ou faut-il, plutôt, penser autrement l’avenir institutionnel de la métropole ?

Plutôt qu’organiser un big bang institutionnel autoritaire, l’enjeu du projet métropolitain est de renforcer les coopérations porteuses de développement économique, d’égalité sociale et de révolution écologique… avec les péréquations de moyens nécessaires.

Alors, quelle alternative ? En fait, porter un projet de territoire pour la région capitale, ce n’est pas organiser un big bang institutionnel autoritaire, dont l’ensablement est fort possible. C’est fédérer les efforts des acteurs institutionnels ou non, et renforcer les coopérations porteuses de développement économique, social et écologique. Orienter l’ensemble des politiques publiques, de toutes les institutions, dans le sens d’une métropole solidaire. Soutenir en particulier les dynamiques et les projets qui diminuent les inégalités territoriales et sociales, qui encouragent la prise en compte des enjeux écologiques, éducatifs, d’insertion dans l’emploi. Soutenir la société civile et mettre le paquet sur les politiques de recherche et d’innovation, sur l’économie sociale et solidaire. Favoriser de nouveaux modes de travail, mais aussi de nouvelles formes d’implication dans la vie sociale. Investir très fortement sur la transition écologique. Cela suppose de mettre en place de véritables politiques de péréquation pour que les territoires et les populations qui en ont le plus besoin bénéficient massivement de l’investissement public.

1. Lire l’intégral de ce communiqué, ici.

2. Voir le site http://www.metropolitiques.eu/

3. Lire l’entretien, intitulé ‘‘Le Grand Paris ne peut se faire sans les habitants’’, ici.