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Contre la tyrannie comptable, l’évaluation des politiques publiques

Au lieu de s’en tenir à la critique du principe même de l’évaluation, peut-on retourner les armes de l’évaluation des politiques publiques contre les libéraux et les comptables ?

Une certaine critique de l’évaluation, telle qu’elle se diffuse aujourd’hui au sein des milieux de la gauche d’alternative, et au-delà, mène selon nous à une impasse, désarmant ceux qui veulent lutter contre l’oppression (bureaucratique notamment). Dans des articles et des livres fourre-tout, le meilleur de la critique nécessaire de l’évaluation qui aliène et qui contraint côtoie souvent une bonne dose de caricature et une grande confusion, mettant notamment sur le même plan l’évaluation des personnes et l’évaluation des politiques publiques.

Pour l’essentiel, le problème ne porte pas sur l’analyse critique de l’idéologie et des pratiques développées tout au long des dernières décennies. On a cent fois raison, bien sûr, de mettre en cause le déploiement tous azimuts de dispositifs destinés, dès le plus jeune âge des personnes, à dépister pour catégoriser, étiqueter pour normaliser. Il faut démonter les mécaniques infernales qui fabriquent des individus anormaux, avant de leur tracer des voies institutionnelles, médicales et carcérales, dont peu réussissent à s’échapper. Ici, la question, souvent sous-investie, est d’opposer à l’idéologie normalisatrice des conceptions et des pratiques éducatives, qui placent la personne (et non ses seuls comportements) au centre de relations sociales qui humanisent et épanouissent.

On a aussi raison de mettre en question les dispositifs d’individualisation des responsabilités au travail. Ils visent à mettre les individus au service de l’obtention de taux de rentabilité à deux chiffres - à n’importe quel prix, sauf celui d’épuiser tout à fait la force de travail -, tout autant qu’à éviter la remise en cause de l’organisation du travail, et toute critique de la philosophie qui sous-tend l’action. L’évaluation individuelle telle qu’elle se pratique est un moyen d’éviter que soient posés les problèmes de système. Elle diffuse l’esprit de la ‘‘méritocratie’’ où les salariés mis en concurrence s’opposent les uns aux autres, ce qui dévalorise l’immense majorité et gratifie les plus serviles qui sont, sauf exceptions, les plus avantagés au départ de la compétition. Notons au passage l’importance des gratifications symboliques, plus généralisées que les gratifications pécuniaires, preuve que les dimensions subjectives sont omniprésentes dans les systèmes de management : les intrusions de l’État dans le corps social vont jusqu’à l’intérieur des individus. Chacun est aux prises avec la pression sociale et avec ses propres enjeux personnels : qui ne souhaite pas être reconnu ? Et si être reconnu suppose d’être aliéné, jusqu’où suis-je prêt à être aliéné, à m’aliéner ?

L’instrumentalisation de l’évaluation dans une intention comptable est toujours à craindre, et c’est précisément l’objet d’un combat à mener plutôt qu’à déserter.

On a raison, encore, de souligner comment les gouvernements et le législateur s’attachent à couvrir du sceau de l’évaluation ses programmes de diminution de dépenses et autres ‘‘révisions générales des politiques publiques’’. L’instrumentalisation de l’évaluation dans une intention comptable est toujours à craindre, et c’est précisément l’objet d’un combat à mener plutôt qu’à déserter - nous allons y revenir. Il est ainsi courant que ceux qui décident des politiques publiques, centrés sur des préoccupations de court terme et la gestion des urgences, confondent eux-mêmes les fonctions de gestion, les fonctions financières, budgétaires ou comptables, les fonctions d’audit et la fonction d’évaluation. On considère que ce sont là autant de leviers destinés uniquement à la maximisation des profits (dans le privé), dédiés à l’augmentation de la production et à la rentabilisation immédiate des investissements (dans le privé et dans le public) ou à la maîtrise de la dépense sociale (dans le public).

Ces logiques, différentes en apparence mais qui sont toutes à relier à l’idéologie néolibérale - culte de la performance, de la rentabilité, sans aucun souci pour la qualité de la vie -, il faut en mettre en cause la légitimité. Et aussi démonter les limites et les travers des méthodes mobilisées par la rationalité bureaucratique.

Mesurer : pour quoi, quoi, et comment ?

Deux débats sont en particulier nécessaires : le premier sur la mesure et les chiffres, le second sur les objectifs. À propos des chiffres, deux dimensions au moins se cumulent. D’une part, la critique indispensable d’une appréciation des choses à partir des chiffres seulement, mettant donc de côté la parole et la subjectivité, interdisant les espaces où s’expriment les points de vue des acteurs, des métiers, des expériences et des pratiques sociales. Au contraire, comme l’analyse sociologique, l’évaluation doit embrasser la compréhension des phénomènes non quantifiables. On n’en négligera pas pour autant la mobilisation des chiffres, au sein d’une pluralité d’informations et de données.

D’autre part, le choix même des chiffres, qui exprime toujours le point de vue à partir duquel l’évaluation se structure et avec quelles finalités : indicateurs financiers, indicateurs liés aux personnes et aux ‘‘ressources humaines’’, indicateurs sociaux, indicateurs d’environnement et du territoire… On travaillera tout particulièrement à ce que les indicateurs aient du sens, à en circonscrire la signification pour en relativiser les enseignements, en intégrant la présentation des biais d’interprétation. En résumé : dis-moi si tu ne veux voir la réalité que par les chiffres et quels chiffres tu choisis pour représenter ton objet, et je te dirai qui tu es et ce que tu veux.

Dire qu’un projet d’action culturelle ou sociale n’a pas d’objectifs, c’est considérer que ses acteurs n’ont pas de tête. Si les acteurs et les citoyens sont dépossédés du sens de l’action publique, cela interroge le fondement démocratique de l’action publique.

Quant au débat sur les objectifs, il pose là aussi la question des finalités de l’évaluation. Contrairement à ce qu’affirme Angélique del Rey dans La tyrannie de l’évaluation (lire l'article Diaboliser l'évaluation, lien ci-dessous)), le problème n’est pas que « la tentative de définition des objectifs d’une action entreprise part du principe qu’un acteur unique et libre prend la décision, et que des objectifs peuvent être définis de manière très précise et stable dans le temps ». Non, définir les objectifs ne part pas nécessairement de ce principe. Et oui, des objectifs peuvent être stables, ou non, ce qui n’empêche nullement de réfléchir avec eux. L’une des difficultés est plutôt au contraire de révéler les objectifs qui sous-tendent l’action : de les rendre explicites au lieu de les passer sous silence, et d’en débattre quitte à faire apparaître des contradictions. Ainsi, plutôt que d’affirmer l’« impossibilité de déterminer de façon consciente et univoque la plupart des objectifs d’un projet d’action culturelle ou sociale », on s’attachera à leur objectivation, en se débarrassant du purisme de celui qui renonce à tout parce que rien n'est totalement objectivable. Les projets d’action culturelle ou sociale seraient donc condamnés à n’avoir pas d’objectifs ? On imagine que les porteurs de projet seront heureux d’apprendre que leurs projets n’ont pas de tête… Si à aucun moment les acteurs concernés ne se saisissent par eux-mêmes des finalités de leur action, et encore moins les citoyens dépossédés de toute capacité de détermination de l’action, cela interroge le fondement démocratique (à transformer, certainement) de l’action publique.

Le problème est que toute cette critique nécessaire de l’évaluation, si elle s’en tient à ces éléments, reste impuissante : information sans conséquence pour l’immense majorité des personnes confrontées aux dispositifs critiqués, constat indifférent aux pratiques d’évaluation qui, pour l’essentiel non fédérées et méconnues, conçoivent l’évaluation autrement, et donc approche silencieuse sur la possibilité de théories et de pratiques de l’évaluation utiles pour défendre les droits sociaux et le service public, et pour le combat pour l’émancipation. La question posée si l’on ne veut pas seulement surfer sur la vague d’une critique à la mode, qui en elle-même ne change rien à la réalité, est de fonder autrement la légitimité de l’évaluation.

Ici, nous nous focaliserons à ce propos sur l’évaluation des politiques publiques, champ sur lequel il nous semble possible de soutenir des pratiques et des acteurs qui sont déjà là et qui affrontent les contradictions et les difficultés de faire émerger un champ d’activités en conflit avec les logiques comptables qui dominent. Nous laissons donc de côté la question de l’évaluation des personnels, dispositif qui mériterait en soi toute une approche critique et des propositions.

Rappelons tout de même, avant d’en venir à l’utilité de l’évaluation pour le combat alternatif, que l’action publique est confrontée à des questionnements incontournables : sur sa légitimité et ses modes d’action, sur son utilité sociale, sur ses réalités contradictoires. Seule une forme de déni peut considérer qu’il n’existe pas des enjeux d’amélioration de cette action, des besoins d’innovation et de dépassement. Ainsi, la défense des services publics devrait être indissociable d’exigences de transformation et de renouvellement des finalités mêmes et des moyens de l’action publique, notamment d’une révolution démocratique. Faute de cela, les batailles syndicales sont uniquement défensives et n’obtiennent donc depuis des années aucune avancée.

Ce qui fait l’intérêt de l’évaluation, c’est d’abord qu’elle peut être un dispositif pluraliste de questionnement, d’analyse et de prospection. Elle peut aussi être utile pour reconnaître et légitimer les acteurs, les métiers, contre l’idée de compétences interchangeables.

Vive l’évaluation des politiques publiques !

Ce qui fait l’intérêt de l’évaluation, c’est d’abord qu’elle peut être un dispositif pluraliste de questionnement, d’analyse et de prospection. Il n’existe pas trop d’espaces pour réfléchir sur le sens des politiques publiques et, quand existent des lieux de mise en commun sur les pratiques professionnelles, ils sont souvent focalisés sur les seules pratiques immédiates et sur les logiques de métiers... loin des citoyens. Pratiques immédiates souvent contraintes par le poids des urgences et des logiques bureaucratiques. Logiques de métiers qui forment des prismes, nécessaires mais insuffisants, pour comprendre ce qui se passe globalement. À l’inverse, l’évaluation peut mettre en présence des acteurs et des métiers, en confronter les logiques et en comprendre les intérêts, favoriser les convergences tout autant qu’acter les divergences, associer les usagers-citoyens… bref, favoriser une intelligence politique de l’action. Ce sont là, d’ailleurs, les principes mobilisés par la Société française de l’évaluation (SFE, www.sfe-asso.fr/ ).

Les critiques à la mode ne connaissent pas par exemple l’intérêt d’expliciter les objectifs des politiques publiques, alors que cette explicitation crée des contraintes pour les décideurs et les acteurs. Ils ne voient pas l’intérêt de confronter ces objectifs à la connaissance des territoires et des populations concernés par l’action publique : alors que cette confrontation révèle les besoins (économiques, sociaux, éducatifs, environnementaux… besoins eux-mêmes à interroger). Ils ne voient pas l’intérêt de rapporter ce qui se fait, à travers aussi bien des données chiffrées que des recueils de la parole des acteurs, aux objectifs : et pourtant cette confrontation, elle aussi, révèle les manques, les insuffisances, les besoins non couverts. Bref, critiquant légitimement la volonté technocratique de diminuer les budgets, la critique à la mode de l’évaluation est elle-même focalisée sur la seule question des moyens, ne voyant pas que l’exigence de moyens pour l’action publique mérite d’être fondée par des approches qualitatives et quantitatives des réalités sociales. C’est d’ailleurs faute de cela que l’on donne du grain à moudre à ceux qui affirment que les problèmes sociaux n’appellent pas des moyens, mais seulement des mesures dite de ‘‘bonne gestion’’.

L’évaluation peut aussi être utile pour reconnaître et légitimer les acteurs, les métiers, contre l’idée de compétences et d’agents interchangeables, et contre la stigmatisation des corporatismes, qui sert à casser les résistances des professionnels et les valeurs portées par les métiers. Elle peut mettre en exergue le manque d’ambition d’une politique, ou le déficit de concrétisation des ambitions affichées, ou le manque de moyens pour cela. Elle peut contribuer à expliciter les valeurs et les principes de l’action, ce qui les fortifie. Elle peut aussi souligner combien l’action publique ignore les acteurs de terrain, les valorise ou les instrumentalise, comment les points de vue des bénéficiaires de l’action sont eux-mêmes utilisés, récupérés, pris en compte ou ignorés, et comment ils pourraient au contraire prendre de la force. Elle peut être d’ailleurs un moyen à la fois de médiation et de structuration de la parole des premiers concernés. Elle peut mixer l’analyse statistique, dont les apports peuvent être très utiles, et la compréhension des enjeux subjectifs.

Soit on considère que les cinq millions de fonctionnaires et assimilés sont des agents du Capital, et donc des adversaires ; soit on considère que l’État est un des lieux des luttes de classes et qu’il est possible de politiser l’action publique.

Il ne s’agit pas du tout de se leurrer sur ce qui prédomine aujourd’hui dans les logiques politico-administratives ou bureaucratiques. Mais il s’agit de comprendre que les combats entre la main gauche de l’État (État social) et sa main droite (État pénal), les affrontements entre éducation et répression, entre action caritative et action sociale visant l’autonomie des personnes, sont les mêmes que ceux qui traversent la société. Et qu’il n’y a rien de naturel à ce que l’évaluation soit récupérée par ce qui prédomine - l’esprit comptable ; qu’au contraire, c’est en investissant les champs où la conflictualité est possible et souhaitable que l’on peut desserrer l’étau des contraintes et faire apparaître des nouvelles possibilités stratégiques.

Enfin, la critique à la mode de l’évaluation commet un ‘‘oubli’’ calamiteux : elle ignore les cinq millions d’agents du service public, soit un quart environ des salariés. Or, il existe deux manières de parler d’eux. La première consiste à considérer que ces agents du service public sont des agents du Capital, l’État n’étant qu’un instrument de domination. On ne s’adresse alors à eux que comme citoyens de la ville ou du village, des habitants donc, considérant que leur vie professionnelle n’est en rien concernée par les enjeux de citoyenneté immédiate. La seconde consiste à considérer que l’État et les agents qui travaillent au sein des services publics sont traversés par les intérêts contradictoires qui existent dans la société, qu’ils sont le plus souvent acquis aux idées de défense de l’intérêt commun et de promotion des droits fondamentaux, qu’ils pourraient être une force considérable pour transformer l’action publique. On considère alors que l’État étant à la fois un instrument de domination (il n’est pas en dehors du système économique) et un lieu de lutte des classes, il est possible de contribuer à politiser l’action professionnelle, au sens fort du verbe politiser.

En ne parlant pour ainsi dire jamais des agents du service public, ou en évoquant uniquement l’image de la haute fonction publique ou de la technocratie bruxelloise, on oublie qu’il existe des centaines de métiers porteurs de valeurs d’émancipation, des pratiques innombrables dégagées de l’horizon du profit, des expériences innovantes aussi, qui se situent en dehors, en deçà ou au-delà du principe de rentabilité à deux chiffres. Eh bien, l’évaluation des politiques publiques telle que nous la concevons peut être utile à ceux-là car elle contribue à les armer contre les logiques de pure gestion comptable. Son appropriation peut notamment être utile pour la contestation des expertises externes issues du privé, souvent formatées par l’esprit d’Oncle Picsou. Et elle permet d’affirmer l’expertise des praticiens et celle aussi des usagers-citoyens.

Plutôt que de déserter le combat, il faut le mener. Oui, « les formes d’évaluation des politiques publiques qui dominent aujourd’hui impliquent ce que leurs tenants appellent la ‘‘rationalisation budgétaire’’ ». Mais précisément, laisse-t-on dominer cette approche ou cherchons-nous à ce qu’il en soit autrement  ?